在特定的社会经济环境中，直接制约诉讼成本高低的主要因素存在于诉讼活动的本身。

解决问题的关键在于达成发挥地方自主性、积极性与维护中央统一领导的平衡，而这有赖于不断的制度创新。我国《宪法》和《立法法》，只是在立法层面划分了中央与地方的权限，中央与地方政府事务由国务院具体划分，按照统一领导、分级管理的体制，从上到下进行分解和细化，存在着不明确、不规范甚至不合理等问题。

目前，我国中央政策和法律、法规，很大程度依靠地方政府贯彻执行，中央的权威也要靠地方维持。一般认为，国家结构形式是指特定国家的统治阶级采取的、按照一定原则划分国家内部区域、调整国家整体与组成部分、中央与地方之间的相互关系的总体形式。其二，法院、检察院是国家的审判机关和检察机关，是国家的法院、检察院。中央与地方关系，在不同国家不尽相同，甚至存在明显的差异，这除了受地理、经济政治、民族问题等影响外，也有历史传统、政治理念、本土文化和外来文化等因素。在英国、西班牙等国家，除了中央政府和地方政府之外，中间还有地区政府，而地区作为次中央级，既不是联邦成员也不是地方。

其二，这些地理区域的居民在一定程度上直接或参与处理当地的事务。我国是统一的多民族国家，长期以来中央与地方关系处于非法制化的状态，这既有宪政制度也有历史文化等方面的原因。休谟还提出，事实与价值分属两个截然不同的领域，由事实命题不可以推出价值命题。

二、可以用这一原理分析行政法律关系。相反，集体主义、国家至上的价值取向却有着深厚的民众基础。正是控权论这种理念——对人性的反思和对权力的警惕，才让我们有理由相信通过控权来达到对个体权利的保护。这种认识之所以值得商榷，其关键就在于对权力认识的表象化，没有看到在权力与权利博弈过程中权利的弱势地位和权力的暴力性。

作为近代民主政治的产物，行政法旨在规范、监督、制约行政权力，以保护个人权利[27]。鉴于目前中国的实际情况和现实条件，也只能选择控权论作为中国行政法的理论基础。

即诚如有的学者指出的那样，行政法理论基础应该是整个行政法学理论内容的基本精神或精神内核，它反映行政法的发展规律，揭示行政法的历史使命[3]，是支配行政法发展的内在规定性。[⑩]相比较而言，平衡论首先是基于这样一种价值（应然层面）而创设：行政法不仅要保障行政管理的有效实施，而且又要保障公民的权利。[9]在行政法理论基础的问题上，控权论是摆正了价值（应然）与事实（实然）的关系，并对二者的关系做出了准确的定位总体上，性质决定目的，但这种决定作用是从宏观角度而言的，如果仅停留在这个层面，那么各个国家的行政诉讼立法目的必然整齐划一。

目的贯穿实践过程的始终。救济权利与监督行政两条主线不能并行，必须有主次之别，才不致舍本逐末。{8}另一种观点认为，申诉，在行政法意义上，是遭受国家有关机关违法或者不当处理的公民向国家机关陈述事实和理由，要求重新处理的权利。三、我国行政诉讼立法目的之重构关于立法目的问题，在行政诉讼法出台之前就一直争论不休，最后行政诉讼法采取了综合的观点，但这并没有终止理论界对此问题的争论。

诉讼作为一种监督手段，毕竟有其固有的缺陷，如事后性、案性、被动性，立法机关监督、行政机关自身监督以及社会监督能保证行政处于有效的监控之下，公众就不会将期望寄予法院，在立法目的的选择上倾向于以救济权利为主。孔繁华，华南师范大学法学院副教授。

追求某种脱离开该法律性质的所谓目的必然偏离法律的实质，从而可能使得其所制定的法律是彼法而非此法。行政诉讼的性质在不同的社会形态、不同的国家中有不同的内容。

相反，如果一个社会缺乏健全的监督体系或者监督体系不能正常运转，致使行政权的行使出现监督的真空。以撤诉为例，《行政诉讼法》第51条规定人民法院对行政案件宣告判决或者裁定前，原告申请撤诉的或者被告改变其所作的具体行政行为，原告同意并申请撤诉的，是否准许，由人民法院裁定。对于申诉权的理解，学者之间存在分歧，一种观点认为，根据我国法律的规定，我国公民申诉权的行使，主要有以下两种情况：（1）公民对行政机关所作出的具体行政行为不服时，可以向行政复议机关申请复议、向人民法院提起诉讼或向人民代表大会申诉。在贯彻保障公民权利的基本目的之下，笔者并不否认立法者扩张行政诉讼监督行政的目的，但这一目的只能附随于主要目的。【注释】[1]《 中华人民共和国宪法》第41条规定：中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利。在我国行政诉讼的诸多立法目的中，很难分辨哪一目的处于主导地位。

但总的说来，行政诉讼具有三个方面的性质：第一，解决行政纠纷。而且立法者已失去了选择的机会，何谈立法目的是立法者的主观追求呢？（三）以权利保护为主导的多元目的之意义1．指导行政诉讼法的修改修改行政诉讼法应有正确的指导思想，这犹如大厦的地基。

笔者认为，上述三个方面都是行政诉讼性质的体现，但它们之间却不是分层次的关系，而是并列关系。行政权与司法权同为国家权力之一，在我国人民代表大会的政权组织形式之下，行政权与司法权都产生于立法权，两者没有高低之分、优劣之别，只是分工不同，行政权的实际地位甚至还高于司法权，根本不需要司法权来维护，反而需要加强监督，直至今日，虽然人们对现行行政诉讼法维护行政之立法目的一片声讨之声，但较少与行政诉讼的性质结合起来澄清这一问题，没有行政诉讼性质的支撑，单纯否定行政诉讼之维护行政的目的缺乏足够的说服力。

（二）行政诉讼的实施条件制约目的1．制约行政诉讼立法目的选择的因素行政诉讼的性质是决定行政诉讼立法目的的内因，而行政诉讼运行的客观环境是制约行政诉讼立法目的的（1）历史传统在强调公共利益的国家，国家权力是社会的重心，公众对行政机关的依赖性较高，行政权力强大。行政诉讼的性质决定立法目的，立法者对行政诉讼性质的认识程度和主观上的价值追求不同，导致各国行政诉讼立法目的的差异。

基于此，行政诉讼法的修改应突出对相对人权益的救济和保障之目的。这一规定是对行政诉讼性质认识不清导致的结果。功能具有客观性，但功能在一定程度上含有主观性因素，据此，行政诉讼的功能也是主观性与客观性的辩证统一，这样便很难区分目的与功能。行政诉讼立法目的具有如下特征：1．主观性与预见性立法目的是立法者主观意志的体现。

3．选择性与实现性立法目的之非单一性意味着立法者可以在多重目的之间进行选择，有所取舍。由于我国立法长期以来对行政诉讼目的定位不清，在具体制度建设上寻求平衡，结果导致两者偏废。

{3}将维护行政作为立法者所追求的目的之一，制度设置上的直接体现就是维持判决。在我国，行政权的强大已成为不争的事实，无论从可能性还是从现实性上看，行政侵权现象都是不可避免而且大量存在的。

正是由于上述三方面性质所具有的不同层次，才决定了行政诉讼目的分为解决纠纷之初级目的、监督行政之中级目的、救济权利之最终目的{12}。但现行《行政诉讼法》所规定的狭窄的受案范围和严格以权利侵害为基准的起诉资格，却恰恰又偏向的是权利救济目标。

但实际情况并非如此，不仅不同国家行政诉讼的立法目的有差异，即使一国在不同历史发展阶段其行政诉讼的立法目的也是变化的。立法目的的主体为立法者、国家，或者笼统地称为人们。行政诉讼的立法目的是立法者对该部法律实施结果的期望，是基于对行政诉讼性质和社会现实的认识而设计的关于行政诉讼目标趋向的一种预见。目的有正确与错误之分。

立法目的与法律的性质密切相关，只能在法律的性质之中择其要者追求之。在立法者选择立法目的时，除了考虑性质的决定作用外，一国的现实需要和客观环境是不能忽略的重要因素，正是这种现实需要导致各国行政诉讼立法目的的差异，但这种差异终究只能在性质所决定的立法目的多重选择范围内变化。

3．指导行政裁判实践以救济权利为主之多元立法目的决定保护公民、法人和其他组织的合法权益是法院在行政诉讼中的主要宗旨。如果按照该学者所主张的观点，行政诉讼的不同层次性质决定了三个位阶的立法目的，那么不同国家的立法目的就应整齐划一，一国不同历史时期的立法目的也应是一致的，因为性质已内在地决定了立法目的，性质不变，立法目的就不应改变。

对人权的侵害可能来自其他社会主体，也可能来自国家机关，行政机关因其行使权力的主动性、积极性，最经常与公民个人和组织打交道，并且由于行政权的强制性和行政主体较高的地位，侵犯相对人权利的机会更多、可能性更大。中国传统的文化主张与行政诉讼格格不入，对行政诉讼制度及其文化思想的接受还需要一定的过程。